En sektoriserad värld är...

Jag har försökt ett tag med ett tankeexperiment med mig själv. Den går ut på att fantisera hur man skulle kunna karaktärisera en sektoriserad värld. Inte vilken sektoriserad värld som helst utan en genom sektoriserad värld. Den där träden har tagit över så pass att ingen kan se skogen. Jag försöker alltså tänka i ytterligheter. Syftet är att kunna få fram en dystopisk kontrast mot den värld som är dess raka motsats, d.v.s. ytterst samordnad (som givetvis också är en fantasi, den är kanske dystopisk den med men det är en helt annat blogginlägg...). Hittills har jag kommit på följande kännetecken som avslutar följande början på meningen: "En sektoriserad värld..."

• är samordningsarbetet marginaliserad, på gränsen till osynlig
• är delarna långt viktigare än helheten
• är delprocesserna överordnat slutprodukten
• är helheten nästan förlöjligad, som en chimär, som något man aspirerar till och därmed omöjlig att nå
• benämns medborgarnas behov som sammansatta eller komplexa, som om de inte riktigt passar in
• regerar särintressena
• är kunskaper och färdigheter som skapar sammanhang utan reell värde
• är det få som tar ansvar för helheten
• kan inte förutse behov som den ska möta för själva analysens råmaterial splittras sönder i smådelar
• gillar renodlingssträvanden och även en utpräglad mål- och resultatstyrning, den gillar att reducera komplexa ting till förenklade kategorier
• erkänner att den faktiskt har samordningsproblem
• är svåröverskådlig, fullt av dubbelarbete och luckor mellan sektorerna och producerar därmed ett slöseri av resurser

Jag är säker att vi skulle komma på fler kännetecken. Skicka gärna dem till mig. Sedan kommer kanske den obekväma frågan: hur pass resonerar vårt samhälle med dessa kännetecken? Den frågan har jag ännu inte hunnit reflektera över men spontant finns det så klart grader av en sektorisering även i vårt samhälle. Starka och självständiga myndigheter, beskattningsrätt på flera nivåer och en historia av välfärdsbygge genom institutionerna är viktiga delar av den svenska välfärdsidentiteten. Men samtidigt finns ju samordningsförbunden och, ur mina ögon, en stark kulturell acceptans för samverkan som en moralisk riktig strategi. Inte enkelt att reda ut. Kan det svenska samhället både vara till viss del sektoriserad och till viss del samordnad på en och samma gång? I så fall, vad gäller och för vem?

Vill ni läsa mer om sektorisering inom offentlig sektor rekommenderar jag en utmärkt och tänkvärd utredning från Statskontoret från 2005.

Den ofärdiga välfärden

För 44 år sedan publicerades boken "Den ofärdiga välfärden", av Gunnar och Maj-Britt Inghe. Boken är en översikt över välfärdssamhällets brister och problemgrupper såsom man såg det vid den tiden. Den satte igång en debatt som varade hela 1970-talet igenom. Makarna Inghe ville fånga människors maktlöshet och främlingsskap i det system de är satta att fungera i. Språkbruket är märkbart annorlunda än idag men i grunden är argumentet, att de avvisade är en konsekvens av samhällets organisering, fortfarande giltig.

De pratar om gruppen "missanpassade", "utstötta" och "avvikare". De beskriver gemensamma drag hos denna diffusa grupp i utkanten av samhällets normer och arbetsliv beroende av myndigheters välvilja och regelverk. Gruppen är 1) i allt ökad utsträckning socialt belastade, har 2) en stegrad frekvens av psykisk sjukdom, 3) en tydlig tendens till isolering, och är 4) oberäkneliga med svårigheter att fullfölja initiativ, opålitlighet i föresatser och engagemang vilket leder till misslyckanden, trötthet och oro. Onda ting samregerar hos denna grupp.

Attityden till välfärdspolitiken är modernistisk hos makarna Inghe. Välfärden ska " byggas ut....kompletteras...mot nya djärva mål". Receptet för dem var också tidsenlig med den tiden, en radikalisering av välfärdspolitiken riktad mot klassamhällets uppdelade intressen och privilegier. Här har jag svårt att följa resonemanget men deras problembeskrivning är användbar. Den visar att de grupper den finansiella samordningen har att organisera tjänster för har en idéhistoria. Istället för en radikalisering av politiken ter sig en fokuserad samordning av tjänsterna en rakare väg för att lösa enskilda människors behov av stöd och samhällets behov av självständiga individer.

Problemet lever än givetvis. För drygt ett år sedan kom SCB:s rapport 2009:3 "Utsatt? Utbildning, jobb och pengar - utsatta grupper och deras villkor". Även i denna skrivelse beskrivs hur onda ting samregerar: kopplingen mellan allt större grupper utan fullständiga betyg, utanförskapen mot arbetsmarknaden och allt sämre levnadsförhållanden. Var åttonde vuxen är beroende av bidrag i det svenska samhället. Bland de extra utsatta är arbetslösa och långtidssjukskrivna, män och kvinnor beroende av samhällets stödsystem. Är detta samma grupp av utstötta/utsatta, är det fortfarande en biprodukt av detta samhälle, bara en ny generation?

Sökes: En alternativ dramaturgi

Jag söker inte medieljuset men då och då reflekterar jag över den medieskugga som lägger sig över samordningsproblematiken. Det är liksom andra dramaturgier än den som kommer fram i media. Berättelser och historier om individer utsatta för ett fragmentariserat välfärdssystem framställs på likartade sätt men själva samordningsproblemet sätts det mycket sällan fokus på. Trots detta tror jag att detta är en av de mest framträdande problemen i offentlig sektor idag - och den tenderar att öka och bli alltmer dramatiskt.

Låt mig ge ett exempel: Förra året i januari visade SVT:s Uppdrag Granskning ett reportage om en långtidssjukskriven kvinna i Västerbergslagen som tragiskt hade tagit livet av sig. Det utmålades som en konsekvens av Försäkringskassans regelverk och både den lokala områdeschefen och ansvariga riksdagsföreträdare ställdes till svars. De pressades ganska hårt av Janne Josefsson, vill jag minnas. Detta är en dramaturgi som media gärna har anammat i många andra sammanhang. Mot slutet av programmet, efter debatten och intervjuerna, meddelade journalisten Josefsson att kvinnan i fråga inte hade fått den vård hon behövde (en samtalskontakt) via vårdcentralen. Hon hade dessutom haft två olika handläggare på Försäkringskassan som handla två olika ärenden; en för en halv sjukpenning, och en för en halv tidsbegränsad sjukersättning. Arbetsförmedlingen som var med i inslaget, menade utifrån det underlag de hade fått (från journalisterna) inte kunde se om kvinnan hade en arbetsförmåga. De resonerade generellt och det framgick av reportaget att de inte hade varit inkopplade i fallet. Utöver denna information vet jag att det finns ett samordningsförbund i Västerbergslagen som finansierar verksamhet där alla myndigheter är aktiva. Kvinnan var inte aktiv i en sådan samordnad lokal verksamhet. Kvinnans samordnade rehabiliteringsbehov och den bristande samordningen, myndigheter emellan, kring kvinnan kommenterades överhuvudtaget inte i reportaget.

Tre problem effektiv samordningsarbete ska lösa

Samordningsarbete är inte abstrakt eller diffust, utan har sin grund i reell verklighet. Hur går det att beskriva problemet som effektiv samordningsarbete ska lösa? Enligt den internationellt erkända auktoriteten inom administration av offentlig sektor B. Guy Peters finns tre typer av grundläggande problem som effektiv samordning löser (hämtat ur "Managing Horizontal Coordination", 1998). Lösningen kännetecknas av ett minimum av:

• Överflödighet eller dubbelarbete (redundancy). När minst två organisationer gör samma sak. Kan vara den enklaste att åtgärda. Tenderar att vara den mest synliga, speciellt när det leder till kostnader hos klienter med höga värden i samhället
• Osammanhängande för olika aktörer, inte minst medborgaren (incoherence). När olika arbetssätt med samma medborgare har olika mål och krav. Är ofta det samordningsproblem som är svårast att lösa effektivt. Varje organisation har sin logik och arbetssätt i förhållande till medborgaren. Svårt att veta vilken organisation som behöver ”ändra sig”. Svårt också när varje organisation kan ha olika uppfattningar om medborgarens behov. De olika organisationerna kan också vara kopplade till olika ansvariga högre upp i strukturen (ex departement, tillsynsmyndigheter). Ibland är ”negativ samordning” det bästa man kan hoppas på, där organisationerna respekterar varandras olikheter men gör inget för att integrera deras aktiviteter
• Luckor i ansvar eller aktiviteter mellan organisationer (lacunae). När ingen organisation genomför en, för medborgaren, nödvändig tjänst. Ibland låter myndigheterna bli svåra problem och ansvarigheter om de finner problemen olösbara eller på sikt dränerande både i tid och i resurser. Även när graden av misslyckande har en hög potential uppstår ofta tomrum i tjänsteutövandet

Utöver detta är mer enade ”epistema samhällen” (med hög grad av kunskap och lärande) mer kapabla att generera samordning än andra samhällen där det finns avsevärda skillnader i synsätt eller där det inte finns en gemensam vision om vad som ger effekt i deras område. Även gemensamma värderingar tvärprofessionellt oavsett vilka organisationer de arbetar åt underlättar. Vidare är decentralisering en förutsättning för att samordning ska fungera, antingen det är decentralisering av makt till lokala strukturer/organisationer eller decentralisering till lägre delar av mer centraliserade myndigheter.

Jag gillar Peters enkla reduktion av problemet som effektiv samordningsarbete ska lösa. Ibland är det svårt att förklara vad ett samordningsförbund gör men med dessa tre hållpunkter blir problemet pedagogiskt enkelt att förmedla. Det är också användbart i de analyser samordningsförbund måste göra för att veta hur de gemensamma medlen ska förbrukas.

Tack för 2010, Gott Nytt Samordningsår 2011!

Nu på årets sista dag är det på sin plats att blicka bakåt och reflektera över tillståndet för finansiell samordning och samordningsförbundens utveckling. Sedan lagens tillkomst (2003:1210) som gör det möjligt att bilda samordningsförbund har antalet samordningsförbund stadigt ökat. Därmed har förutsättningarna att effektivt och enkelt organisera tjänster för medborgare med sammansatta behov blivit tydligare. Det finns idag 90 samordningsförbund som geografiskt täcker 200 kommuner. Det är en, på väldigt kort tid, otrolig ökning av intresset för finansiell samordning och en stark legitimering av själva idén att det behövs en struktur som arbetar fram lokalt anpassade insatser och lyfter upp helhetsperspektivet. Det är på sin tid att kalla det för det det är: en gräsrotsrörelse som växer underifrån i välfärdssystemet. Politiker från de flesta partier och tjänstemän, chefer och professionella, ser behovet. De förstår hur individen tvingas ta eget ansvar för att samordna sina behov och misslyckas. Denna rörelse präglas av lokala företrädare från fyra myndighetssfärer som bevittnar problemen och identifierar en väg till bättre lösningar för landets medborgare, särskilt de som är mest utsatta för bristerna i dagens organisering av välfärdstjänster. Och fler förbund är på gång. Efterfrågan ökar alltså underifrån och det stadigt, betryggande.

Stödet från centralt håll har under året ökat; nominellt får samordningsförbunden 260 miljoner kr av staten för 2011 vilket är en ökning med 10 miljoner kr. Procentuellt tar finansiell samordning allt större plats bland andra insatser som får del av statens samverkansmedel. Finansiell samordning tar 43 % av samverkansmedlen. För 2009 hade finansiell samordning 22 %. Men under samma period har taket för samverkansmedlen minskat från drygt en miljard kr till drygt 600 miljoner kr. Det är inte alldeles lätt att förstå hur regeringen resonerar men kontentan är ändå att förbunden får ökade medel totalt sett. Även om finansiell samordning har kommit en bra bit på väg återstår några grundläggande frågor att lösa:

• En långsiktig planering behövs för samordningsförbunden, precis som för alla andra offentliga organ. Att sent på året veta hur mycket medel samordningsförbunden har till sitt förfogande för nästkommande år är en allvarlig brist som hämmar det lokala arbetet och skapar osäkerhet i beslutsprocessen
• Att knyta statens finansiering av förbunden till utvecklingen av sjukpenninganslaget i konkurrens med  projektverksamheter är svår att förstå. Tänk om kommunerna gjorde på samma sätt, och knöt sin finansiering till utvecklingen av försörjningsstöd? En egen anslagspost i statsbudgeten är ett alternativ för att lösa frågan
• En strategi för att nå de sista 80-talet kommuner behövs. Ska inte hela landets medborgare ha tillgång till samordnade tjänster genom en och samma struktur?

En annan positiv utveckling under 2010 är utvecklingen av det Nationella Nätverket för Samordningsförbund (NNS). Givetvis fortfarande i inledningen av sin utveckling men det har redan 52 förbund som medlemmar och aktivt bedriver utvecklingarbete i en mängd frågor och gör sig till känna på nationell nivå.

Mot bakgrund av utvecklingen under 2010 kan 2011 bara bli bättre! Vi vet att antalet kommuner i förbund fortsätter att öka och det är bra. De förbund som redan har varit igång blir alltmer professionella, både utifrån sitt eget lärande men också utifrån den utveckling som sker gemensamt med andra förbund. NNS blir mer och mer av en arena där gemensamma problem hittar en fruktbar jordmån för lösningar. Lokala och regionala nätverk stärks också alltmer. Gräsrotsrörelsen växer till sig, det är säkert.

På regerings- och riksdagsnivå ska det bli intressant att följa den motion som några har skrivit om finansiell samordning. Valet kom givetvis lite olägligt för att kanske kunna ta itu med flera av de strukturella frågorna men en ny mandatperiod innebär också en nystart. För oss lokalt och regionalt är det mycket som ger tillförsikt inför 2011. En utvidgningsprocess med nya kommuner i Västmanland i samordningsförbund ger nya möjligheter för många behövande i regionen. Det kommer helt klart att öppna nya utvecklingsmöjligheter.

En sista omnämnande behöver göras. Flera styrelser byts nu i förbunden vid årsskiftet, så också detta förbunds styrelse. Jag vill rikta ett särskilt varmt tack för alla som har varit med under den gångna mandatperioden. En period av stark utveckling och nytänkande är till ända, en ny period startar upp. Och med det vill jag hälsa alla nya ledamöter välkomna till ett av landets mest spännande politiska uppdrag. Gott Nytt Samordningsår önskar jag alla.

Förbluffande resultat kan inte planeras fram

Idag nåddes jag av otroliga nyheter från insatsen Hälsocenter. Enligt projektledaren Anna Ivarsson har hela 7 932 (!) personer deltagit i aktiviteter på Hälsocentret under de tre år som verksamheten har varit igång. Detta i ett kommunalt upptagningsområde där det 'bara' bor cirka 22 000 invånare. Det betyder att drygt var tredje person har varit aktiv i någon hälsofrämjande aktivitet via centret. Vem kunde tro detta? Efter att chocken hade lagt sig ställde jag några frågor till Anna:

Jonas: Hur har ni lyckats att nå ett så bra resultat?
Anna: Genom att börja med ett aktivt nätverksbyggande, till att sedan hela tiden utveckla verksamheten. Vi har jobbat hårt med att marknadsföra verksamheten och vara synliga till hela befokningen ex. via annonser, maillista, deltagande i andra aktiviteter "på stan/byn". Vi har utgått från hälsosamtalet där lösningsfokuserat förhållningssätt är metoden för att därefter ta reda på behovet hos besökarna för att kunna erbjuda "rätt" aktivitet.
Jonas: Imponerande, vilka lärdomar har du gjort?
Anna: Att livsstilsförändring måste få ta tid och detta också är individuellt, hur lång tid man behöver på sig. Att alla inte kan eller vill gå i grupp. Att många behöver en grupp som stöd för att lyckas. Att det är främst behov av stöd när det gäller kost, motion, stresshantering samt att sluta röka eller snusa som efterfrågas.
Jonas: Jag kommer att publicera denna nyhet på bloggen, är det något mer du vill framföra?
Anna: Främst har finansieringen från myndigheterna genom samordningsförbundet spelat en stor roll för att Hälsocenterprojektet överhuvudtaget skulle kunna genomföras. Förbundets stöd genom processer inte minst när det gäller processutvärderingen och utbildningsinsatserna inom lösningsfokuserat förhållningssätt har enat personal i gemensamt synsätt och även tillsammans med andra myndigheter.


Sittgrupp, Hälsocenter i Fagersta



Den goda jordmånen

Det har varit en händelserik vecka. Har åkt från möte till möte Sala-Västerås-Hallstahammar-Fagersta-Västerås-Surahammar... Om jag ska plocka fram något tema att reflektera över från den gångna veckan är det uppstartsarbetet kring gemensamma insatser i Sala, Hallstahammar och Surahammar, de tre nya kommunerna i samordningsförbundet. Det är det som träder fram först. En arbetsgrupp har bildats i Sala och en annan har startat i Hallstahammar/Surahammarsområdet. Var för sig siktar de redan på att bygga team ihop och att utgå konkret från individernas behov. I båda dessa områden slås jag av hur djupt myndighetsföreträdare är engagerade för att ta tag i problemen som myndigheterna gemensamt vill lösa. Med mångårig erfarenhet i ryggen känner de igen inlåsningseffekter och hur ett samlat grepp ter sig som den mest rationella lösningen. Med imponerande lätthet plockar de fram historier av individer som hamnar i kläm där en stor del av problemet är myndigheternas organisering i mötet med individernas behov. De ser att det är likartade problem som finns hos varje myndighet. Att varje myndighet ensamt inte räcker till. Jag får intrycket av att de bara längtar till att få börja jobba ihop. Att ledarna vill det så tydligt ger sådant hopp. Jag blir väldigt rörd av denna entusiasm och det bådar gott.