"Räckia hvarandra handen": Samordning anno 1634

Axel Oxenstierna porträtt 1635

Samordning och arbetsdelning har en lång tradition i den svenska förvaltningen. De två sträcker sig faktiskt ända bak till 1600-talet, till själva formerandet av en statsförvaltning skild från kungen. Arkitekten bakom denna arbetsdelning mellan kungen och statsförvaltningen är Axel Oxenstierna och den finns uttryckt i 1634-års regeringsform, Sveriges första. I denne skapades reglerna för Riksrådet och de fem "kollegier" eller riksämbetena. Dessa var Hovrätten, Krigsrådet, Amiralitetet, Kansliet och Räknekammaren. I artikel 17 står det följande (min fetmarkering):

Endoch desse fem concilia därtill äre instichtade, att alle riksens ärender måge ordentligen och utan försummelse eller blandning drifvas igenom, och till konungens och riksens tiänst räckia hvarandra handen, så skall doch härmed det ena så väl som det andra, mycket mera praesidenterna vara förbundet att blanda sig in i dens andres tiänst och ärenden, villiandes amplificera och vidga sin jurisdiction vidare än honom tillstår och är betroedt

På nusvenska står det att fem riksämbeten instiftas, att de i kungens och rikets tjänst ska räcka varandra handen samt att det skulle vara förbjudet för presidenterna för kollegierna att blanda sig in i varandras tjänsteutövning och ärenden. Rötterna till den typiskt svenska arbetsdelningen i funktioner finns här i den renodlade styrelsens former som i århundraden har varit normgivande för den svenska statsförvaltningen. Effekterna på strukturerna i förvaltningen kan spåras än idag i de autonoma och, i förhållande till regeringen, decentraliserade förvaltningar.

Intressant är att redan i formerandet är samordning framträdande, tydligt markerad i frasen "räcka varandra handen". Denna fras var närvarande ända fram till 1974-års regeringsform då det togs bort, förmodligen för att principen om maktdelning mellan kung och förvaltning var ålderdomlig. I Socialdepartementets myndighetsförordnings sjätte paragraf från 2007 står dock något liknande som kan vara en fortsättning:

Myndigheten skall verka för att genom samarbete med myndigheter och andra ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet.

Frågan är, var fick Oxenstierna idén om att "räcka varandra handen" ifrån? Enligt Gunnar Wetterberg, som har skrivit i ämnet, fanns en debatt innan regeringsformen togs där man å ena sidan var rädd att en fast ordnad styrelse och förvaltning skulle göra det svårare för kungamakten att tränga igenom. Å andra sidan argumenterade Oxenstierna att en särdelning skulle ge kungamakten ett mer effektivt och kraftigare redskap. Förmodligen kunde Oxenstierna dra erfarenheter från hur Hovrätten hade byggts upp, som han började med 1614. Och för denna hade han influerats av kejsardömets Hofgericht och fransmännens Parlament. Enligt Wetterberg är det svårt att veta hur pass originell Oxenstierna var men förmodligen ganska. Den svenska modellen blev i alla fall föredöme för Fredrik Vilhelms reformer i Brandenburg (Preussen) och Peter I:s i Ryssland.

Jag har en reflektion kring Oxenstiernas aktualitet i denna fråga. Jag tolkar uttrycket i regeringsformen om samordning och arbetsdelning att det fanns, redan då, en insikt om att de balanserar varandra. En arbetsdelning med autonomi kan inte tillåtas gå för långt utan det ska balanseras med koordinering, handräckandet, i rikets tjänst. Och en total samordning som den före 1634, under kungen allena, är inte administrativt effektiv. Det behövs båda. Både arbetsdelning och samordning. En följd av detta resonemang är att när politiker och tjänstemän, som jag, kritiserar "stuprören" inom förvaltningen, så är det troligen inte specialiseringen utan den bristande samordningen som de, och jag, vänder mig emot.

PS. Tack Gunnar för all hjälp!

Den ofärdiga välfärden

För 44 år sedan publicerades boken "Den ofärdiga välfärden", av Gunnar och Maj-Britt Inghe. Boken är en översikt över välfärdssamhällets brister och problemgrupper såsom man såg det vid den tiden. Den satte igång en debatt som varade hela 1970-talet igenom. Makarna Inghe ville fånga människors maktlöshet och främlingsskap i det system de är satta att fungera i. Språkbruket är märkbart annorlunda än idag men i grunden är argumentet, att de avvisade är en konsekvens av samhällets organisering, fortfarande giltig.

De pratar om gruppen "missanpassade", "utstötta" och "avvikare". De beskriver gemensamma drag hos denna diffusa grupp i utkanten av samhällets normer och arbetsliv beroende av myndigheters välvilja och regelverk. Gruppen är 1) i allt ökad utsträckning socialt belastade, har 2) en stegrad frekvens av psykisk sjukdom, 3) en tydlig tendens till isolering, och är 4) oberäkneliga med svårigheter att fullfölja initiativ, opålitlighet i föresatser och engagemang vilket leder till misslyckanden, trötthet och oro. Onda ting samregerar hos denna grupp.

Attityden till välfärdspolitiken är modernistisk hos makarna Inghe. Välfärden ska " byggas ut....kompletteras...mot nya djärva mål". Receptet för dem var också tidsenlig med den tiden, en radikalisering av välfärdspolitiken riktad mot klassamhällets uppdelade intressen och privilegier. Här har jag svårt att följa resonemanget men deras problembeskrivning är användbar. Den visar att de grupper den finansiella samordningen har att organisera tjänster för har en idéhistoria. Istället för en radikalisering av politiken ter sig en fokuserad samordning av tjänsterna en rakare väg för att lösa enskilda människors behov av stöd och samhällets behov av självständiga individer.

Problemet lever än givetvis. För drygt ett år sedan kom SCB:s rapport 2009:3 "Utsatt? Utbildning, jobb och pengar - utsatta grupper och deras villkor". Även i denna skrivelse beskrivs hur onda ting samregerar: kopplingen mellan allt större grupper utan fullständiga betyg, utanförskapen mot arbetsmarknaden och allt sämre levnadsförhållanden. Var åttonde vuxen är beroende av bidrag i det svenska samhället. Bland de extra utsatta är arbetslösa och långtidssjukskrivna, män och kvinnor beroende av samhällets stödsystem. Är detta samma grupp av utstötta/utsatta, är det fortfarande en biprodukt av detta samhälle, bara en ny generation?

Redan de gamla grekerna...

Vart börjar denna blogg? Tja, varför inte från början? Samordning av resurser, kunnande och personal runt en gemensam lösning (till ett uppfattat problem) har förmodligen funnits så länge som stater har funnits och där de har velat samarbeta. Redan de gamla grekerna jobbade hårt med samordning och åstadkom fantastiska resultat under antiken. Här nedan finns en berättelse som illustrerar värdet av effektiv samordning. Kan det vara så att de gamla grekerna visar oss vägen genom deras bedrifter?

I en serie av militära kampanjer som varade till och med 448 f.Kr., besegrade en koalition av mer än 20 grekiska stadsstater det mäktiga perserimperiet. Framgångarna för grekerna berodde i första hand på deras konstruktion av de 200 skepp som användes vid slaget vid Salamis 480 f.Kr. där den persiska flottan besegrades grundligt. Hemligheten bakom grekernas seger var föreställningen att skeppen, i sig själva, kunde vara projektiler som kunde ramma och sänka fiendens skepp. För att lyckas med detta behövde de grekiska skeppen vara snabbare och mer manövrerbara än de skepp som de attackerade, kvalitéer som krävde en hög grad av samarbete mellan båtarnas roddare. De behövde ro i nästan total enighet och i närmast perfekt samverkan för att vara snabbare än, och att därmed kunna utmanövrera, deras motståndare. Träning och andra metoder för att påverka rytm och synkronisering var viktigt för att nå denna höga nivå av samarbete mellan rorsmännen. Att vinna slaget krävde dessutom en noggrann samverkan på slagfältet mellan de 200 skeppen, så att de kunde formera effektiva attackformationer. Om inte den samverkan var tillräckligt effektiv, skulle de grekiska skeppen störa och kanske krocka i varandra, och därmed orsaka kaos. Utöver detta var det viktigt att få till stånd ett tätt samarbete, en samordning, mellan de olika stadsstaterna för att besegra perserna.

Det går inte att underskatta effekterna av detta arbete. Denna kombination av samordning, samverkan och samarbete i den militära handlingen och i besegrandet av perserimperiet var förutsättningen för den efterföljande blomstringen av den grekiska kulturen med dess grundläggande bidrag till utvecklingen av filosofi, vetenskap, politik, ekonomi och lärande; värden och värderingar som utmärker den västerländska civilisationen såsom vi känner till den idag. (McNeil 1963)