En sektoriserad värld är...

Jag har försökt ett tag med ett tankeexperiment med mig själv. Den går ut på att fantisera hur man skulle kunna karaktärisera en sektoriserad värld. Inte vilken sektoriserad värld som helst utan en genom sektoriserad värld. Den där träden har tagit över så pass att ingen kan se skogen. Jag försöker alltså tänka i ytterligheter. Syftet är att kunna få fram en dystopisk kontrast mot den värld som är dess raka motsats, d.v.s. ytterst samordnad (som givetvis också är en fantasi, den är kanske dystopisk den med men det är en helt annat blogginlägg...). Hittills har jag kommit på följande kännetecken som avslutar följande början på meningen: "En sektoriserad värld..."

• är samordningsarbetet marginaliserad, på gränsen till osynlig
• är delarna långt viktigare än helheten
• är delprocesserna överordnat slutprodukten
• är helheten nästan förlöjligad, som en chimär, som något man aspirerar till och därmed omöjlig att nå
• benämns medborgarnas behov som sammansatta eller komplexa, som om de inte riktigt passar in
• regerar särintressena
• är kunskaper och färdigheter som skapar sammanhang utan reell värde
• är det få som tar ansvar för helheten
• kan inte förutse behov som den ska möta för själva analysens råmaterial splittras sönder i smådelar
• gillar renodlingssträvanden och även en utpräglad mål- och resultatstyrning, den gillar att reducera komplexa ting till förenklade kategorier
• erkänner att den faktiskt har samordningsproblem
• är svåröverskådlig, fullt av dubbelarbete och luckor mellan sektorerna och producerar därmed ett slöseri av resurser

Jag är säker att vi skulle komma på fler kännetecken. Skicka gärna dem till mig. Sedan kommer kanske den obekväma frågan: hur pass resonerar vårt samhälle med dessa kännetecken? Den frågan har jag ännu inte hunnit reflektera över men spontant finns det så klart grader av en sektorisering även i vårt samhälle. Starka och självständiga myndigheter, beskattningsrätt på flera nivåer och en historia av välfärdsbygge genom institutionerna är viktiga delar av den svenska välfärdsidentiteten. Men samtidigt finns ju samordningsförbunden och, ur mina ögon, en stark kulturell acceptans för samverkan som en moralisk riktig strategi. Inte enkelt att reda ut. Kan det svenska samhället både vara till viss del sektoriserad och till viss del samordnad på en och samma gång? I så fall, vad gäller och för vem?

Vill ni läsa mer om sektorisering inom offentlig sektor rekommenderar jag en utmärkt och tänkvärd utredning från Statskontoret från 2005.

Den ofärdiga välfärden

För 44 år sedan publicerades boken "Den ofärdiga välfärden", av Gunnar och Maj-Britt Inghe. Boken är en översikt över välfärdssamhällets brister och problemgrupper såsom man såg det vid den tiden. Den satte igång en debatt som varade hela 1970-talet igenom. Makarna Inghe ville fånga människors maktlöshet och främlingsskap i det system de är satta att fungera i. Språkbruket är märkbart annorlunda än idag men i grunden är argumentet, att de avvisade är en konsekvens av samhällets organisering, fortfarande giltig.

De pratar om gruppen "missanpassade", "utstötta" och "avvikare". De beskriver gemensamma drag hos denna diffusa grupp i utkanten av samhällets normer och arbetsliv beroende av myndigheters välvilja och regelverk. Gruppen är 1) i allt ökad utsträckning socialt belastade, har 2) en stegrad frekvens av psykisk sjukdom, 3) en tydlig tendens till isolering, och är 4) oberäkneliga med svårigheter att fullfölja initiativ, opålitlighet i föresatser och engagemang vilket leder till misslyckanden, trötthet och oro. Onda ting samregerar hos denna grupp.

Attityden till välfärdspolitiken är modernistisk hos makarna Inghe. Välfärden ska " byggas ut....kompletteras...mot nya djärva mål". Receptet för dem var också tidsenlig med den tiden, en radikalisering av välfärdspolitiken riktad mot klassamhällets uppdelade intressen och privilegier. Här har jag svårt att följa resonemanget men deras problembeskrivning är användbar. Den visar att de grupper den finansiella samordningen har att organisera tjänster för har en idéhistoria. Istället för en radikalisering av politiken ter sig en fokuserad samordning av tjänsterna en rakare väg för att lösa enskilda människors behov av stöd och samhällets behov av självständiga individer.

Problemet lever än givetvis. För drygt ett år sedan kom SCB:s rapport 2009:3 "Utsatt? Utbildning, jobb och pengar - utsatta grupper och deras villkor". Även i denna skrivelse beskrivs hur onda ting samregerar: kopplingen mellan allt större grupper utan fullständiga betyg, utanförskapen mot arbetsmarknaden och allt sämre levnadsförhållanden. Var åttonde vuxen är beroende av bidrag i det svenska samhället. Bland de extra utsatta är arbetslösa och långtidssjukskrivna, män och kvinnor beroende av samhällets stödsystem. Är detta samma grupp av utstötta/utsatta, är det fortfarande en biprodukt av detta samhälle, bara en ny generation?

Sökes: En alternativ dramaturgi

Jag söker inte medieljuset men då och då reflekterar jag över den medieskugga som lägger sig över samordningsproblematiken. Det är liksom andra dramaturgier än den som kommer fram i media. Berättelser och historier om individer utsatta för ett fragmentariserat välfärdssystem framställs på likartade sätt men själva samordningsproblemet sätts det mycket sällan fokus på. Trots detta tror jag att detta är en av de mest framträdande problemen i offentlig sektor idag - och den tenderar att öka och bli alltmer dramatiskt.

Låt mig ge ett exempel: Förra året i januari visade SVT:s Uppdrag Granskning ett reportage om en långtidssjukskriven kvinna i Västerbergslagen som tragiskt hade tagit livet av sig. Det utmålades som en konsekvens av Försäkringskassans regelverk och både den lokala områdeschefen och ansvariga riksdagsföreträdare ställdes till svars. De pressades ganska hårt av Janne Josefsson, vill jag minnas. Detta är en dramaturgi som media gärna har anammat i många andra sammanhang. Mot slutet av programmet, efter debatten och intervjuerna, meddelade journalisten Josefsson att kvinnan i fråga inte hade fått den vård hon behövde (en samtalskontakt) via vårdcentralen. Hon hade dessutom haft två olika handläggare på Försäkringskassan som handla två olika ärenden; en för en halv sjukpenning, och en för en halv tidsbegränsad sjukersättning. Arbetsförmedlingen som var med i inslaget, menade utifrån det underlag de hade fått (från journalisterna) inte kunde se om kvinnan hade en arbetsförmåga. De resonerade generellt och det framgick av reportaget att de inte hade varit inkopplade i fallet. Utöver denna information vet jag att det finns ett samordningsförbund i Västerbergslagen som finansierar verksamhet där alla myndigheter är aktiva. Kvinnan var inte aktiv i en sådan samordnad lokal verksamhet. Kvinnans samordnade rehabiliteringsbehov och den bristande samordningen, myndigheter emellan, kring kvinnan kommenterades överhuvudtaget inte i reportaget.

Tre problem effektiv samordningsarbete ska lösa

Samordningsarbete är inte abstrakt eller diffust, utan har sin grund i reell verklighet. Hur går det att beskriva problemet som effektiv samordningsarbete ska lösa? Enligt den internationellt erkända auktoriteten inom administration av offentlig sektor B. Guy Peters finns tre typer av grundläggande problem som effektiv samordning löser (hämtat ur "Managing Horizontal Coordination", 1998). Lösningen kännetecknas av ett minimum av:

• Överflödighet eller dubbelarbete (redundancy). När minst två organisationer gör samma sak. Kan vara den enklaste att åtgärda. Tenderar att vara den mest synliga, speciellt när det leder till kostnader hos klienter med höga värden i samhället
• Osammanhängande för olika aktörer, inte minst medborgaren (incoherence). När olika arbetssätt med samma medborgare har olika mål och krav. Är ofta det samordningsproblem som är svårast att lösa effektivt. Varje organisation har sin logik och arbetssätt i förhållande till medborgaren. Svårt att veta vilken organisation som behöver ”ändra sig”. Svårt också när varje organisation kan ha olika uppfattningar om medborgarens behov. De olika organisationerna kan också vara kopplade till olika ansvariga högre upp i strukturen (ex departement, tillsynsmyndigheter). Ibland är ”negativ samordning” det bästa man kan hoppas på, där organisationerna respekterar varandras olikheter men gör inget för att integrera deras aktiviteter
• Luckor i ansvar eller aktiviteter mellan organisationer (lacunae). När ingen organisation genomför en, för medborgaren, nödvändig tjänst. Ibland låter myndigheterna bli svåra problem och ansvarigheter om de finner problemen olösbara eller på sikt dränerande både i tid och i resurser. Även när graden av misslyckande har en hög potential uppstår ofta tomrum i tjänsteutövandet

Utöver detta är mer enade ”epistema samhällen” (med hög grad av kunskap och lärande) mer kapabla att generera samordning än andra samhällen där det finns avsevärda skillnader i synsätt eller där det inte finns en gemensam vision om vad som ger effekt i deras område. Även gemensamma värderingar tvärprofessionellt oavsett vilka organisationer de arbetar åt underlättar. Vidare är decentralisering en förutsättning för att samordning ska fungera, antingen det är decentralisering av makt till lokala strukturer/organisationer eller decentralisering till lägre delar av mer centraliserade myndigheter.

Jag gillar Peters enkla reduktion av problemet som effektiv samordningsarbete ska lösa. Ibland är det svårt att förklara vad ett samordningsförbund gör men med dessa tre hållpunkter blir problemet pedagogiskt enkelt att förmedla. Det är också användbart i de analyser samordningsförbund måste göra för att veta hur de gemensamma medlen ska förbrukas.